지방분권형 개헌이 지방자치 완성의 길
19대 대통령 선거가 50여일 앞으로 다가왔다. 대통령을 하겠다고 나선 후보자 대부분이 시기와 방법에 차이가 있을 뿐 개헌에 찬성하고 있다. 특히 야권 후보자들을 중심으로 "지방분권형 개헌"을 이야기 하고 있다. "지방분권형 개헌"은 대선공약으로 확약해 19대 대통령임기 초반에 국민적 합의를 전제로 반드시 실행되어야 한다.

분권형 대통령제는 통일, 외교, 국방 등의 안정적 행정수행은 대통령이 맡는다. 내정에 관한 행정권은 총리가 맡는 형식이다. 현재의 우리 헌법에는 대통령이 국가 원수로서의 권한과 행정수반으로서 행정권을 맡고 있다, 국무총리는 이러한 대통령을 보좌하는 형식이다.

지방자치가 성년을 지났다. 올해로 21년째다. 지금까지의 중앙 독점적 지배에서 자치로 권한을 배분(분권)해야 할 때가 바로 지금이다. 지방자치는 자율적 정책결정권, 예산권, 인사권이 주어져야 한다. 하지만 지금의 자치는 정책결정도 예산도 최소한의 조직권한 조차도 없는 껍데기에 불과하다. 지방자치는 중앙에서 하달하는 업무를 지역일선에서 단순히 집행하는 지방정부가 아니다. 지역주민의 의사에 따라 자주적 의사결정을 갖는 지방정부라야 진정한 지방자치라 할 수 있다.

그러나 지금의 독점적 중앙통제는 지방자치를 말살 시키고 있다. 지방정부가 자율적으로 시행해야 할 정책, 인사와 조직은 물론 특히 재정과 복지는 거의 중앙이 통제하고 있다. 특히 현 정부는 법으로 규정되어 있는 당연한 지방정부의 권한과 예산마저도 시행령을 통해 임의로 수정 통제하고 있는 실정이다.

지방분권은 이러한 중앙정부의 독점적 권한을 지방정부에게 배분하는 것이다. 따라서 중앙의 권한을 지방에 배분하는 "지방분권형 개헌"은 가장 중요한 개헌의 의제이자 목표가 되어야 한다. 그 지역주민의 삶과 직결되기 때문이다.

현행헌법에 지방자치규정은 단 두 조항에 그치고 있다. 117조에는 "법령에 의한 범위에서 자치에 관한 규정을제정할 수 있다"고 규정하고 있다. 118조에서는 "지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다"로 나와 있다. 자자체 입장에서는 자치입법권과 자치조직권이 사실상 무력화 된 것이다. 즉, 지방정부를 중앙정부 하급기관으로 인식할 수 있는 법률적 근거를 둔 것이나 다름없다.

현행 중앙정부의 독점적 재정권한은 지자체의 예산 재량권을 확보하기 어려운 구조다. 현재 중앙과 지방의 세입 비율은 선진국의 경우 6대4 수준이다. 그러나 우리의 경우 8대2에 그치고 있다. 무늬만 지방자치라는 자조 섞인 말이 허언이 아니다. 따라서 개헌과정에서 지자체와 중앙정부의 관계를 지금의 "지배­종속"이 아닌 "대등­협력"의 관계로 반드시 명문화 되어야 한다.

특히 개헌헌법에서 재정분권은 지방분권의 핵심이라 할 수 있다. 재정분권 없는 지방분권은 미사구어에 그치는 것이다. 공염불이라 해도 과언이 아니다. 따라서 중앙정부와 지방정부가 세원 배분 논의는 매우 중요하다. 현재의 지방재정의 특성과 한계를 조명해야 한다. 이를 바탕으로 우리나라 재정분권의 방향과 과제를 담아야 한다. 광역지방정부와 기초지방정부의 관계를 설정하고, 시군과 자치구의 모호한 권한의 문제도 개선되어야 한다.

특히 재정분권에서 핵심은 1)지방재정 세입, 세출 개선 2) 자치단체 간 재정불균형 해소 3)재정운영 투명성 강화 4)국세의 지방세 이양 5)국고 보조금 및 교부세 교부 개선 6)지방세 탈력 운용 및 자율세목 권한 등이 활발하게 논의되고 반영되어야 한다.

현행 지방교부세 제도의 혁신도 반드시 필요하다. 현행 내국세의 19.24%(37조원)로 되어있는 지방교부세 법정률을 25%까지 단계적으로 인상해야 한다. 내국세는 한해 200조원에 이른다. 1% 인상하면 2조원의 지방재정이 확충되는 효과를 가져 온다. 이와 함께 배분방법도 개선되어야 하고 시민의 눈높이에서 배분의 기준을 알 수 있도록 투명해야 한다. 그리고 현행 부가가치세의 11%(7조원)인 지방소비세를 20%까지 올리는 것이다. 끝으로 개헌은 지방분권형 개헌이 되어야 한다. 그 지방분권의 핵심은 재정분권이다. 지방자치 완성의 길이기 때문이다.